1. Ciudadanía Europea
Debates para el futuro
Alberto Caneda Fernández

2. Evolución de la ciudadanía europea
En los 50:
Obviamente, los primeros antecedentes de la ciudadanía están en los tratados originarios
(Tratado de Roma de 1957). Sin embargo, aparecían de forma dispersa y sin un componente que
implicara una vinculación entre los habitantes de Europa y la recién nacida institución. Por otro lado,
los derechos que eran reconocidos, como los de residencia o libre circulación se condicionaban a
contar con un componente comercial o económico.
En los 70:
Una serie de ‘Declaraciones e informes’ van a ir allanando el camino para el desarrollo de la
ciudadanía.
• ‘Informe Tindemans - Hacia la ciudadanía europea’, elaborado por el Primer Ministro
belga, Leo Tindemans, y hecho público el 7 de enero de 1976. Su objetivo era abordar la
transformación de la Comunidad Económica Europea en una Unión Europea,
transformando la naturaleza de la institución. Dicho informe contaba con directrices como
la definición de unos signos externos que fueran testimonio de la identidad europea. En
dicho texto se plantearán, en consecuencia, propuestas como el pasaporte europeo, que
ayudaría a afirmar una unidad comunitaria de cara al exterior, reforzando entre los
nacionales de los Estados miembros el sentimiento de pertenencia a una comunidad, o la
toma de medidas para la protección y reforzamiento de los ciudadanos europeos,
comenzando con el uso del término ‘ciudadano’ para designar a los beneficiarios de
derechos, y no el concepto de ‘nacional’, como se venía haciendo, y profundizando en la
garantía de los derechos de contenido político de los que estos gozarían en el territorio de
cualquier estado miembro.
• Ejemplo de la dificultad que encontraron algunas propuestas para abrirse camino en
aquellos momentos es que ya en 1975 se redactaron por la Comisión informes que
proponían garantizar el derecho de voto en las elecciones municipales. No será hasta 1985
cuando se comiencen los trabajos para la consecución de una directiva al respecto, y aún
habrán de esperar casi diez años hasta hacerse realidad en el Tratado de Maastricht.
En los 80:
• La expresión ‘ciudadanía de la Unión’ va a aparecer dentro de la actividad de las
instituciones europeas, tanto en la propia del Parlamento como en los proyectos
presentados en 1983 y 1984, cuyo máximo exponente es el calificado como ‘Proyecto de
Tratado de la Unión Europea’, del eurodiputado Altiero Spinelli.
• El Consejo Europeo de Fontainebleau, celebrado el 25 y 26 de Junio de 1984, creó un
comité ‘ad hoc’ para estudiar de qué modo la comunidad podría responder ‘a las
expectativas de los pueblos europeos, adoptando las medidas adecuadas para reforzar y
fomentar su identidad y su imagen ante lo ciudadanos del mundo’. Este comité llevaba el
clarificador nombre de ‘La Europa de los ciudadanos’ y dio lugar a los informes ‘Una
Europa del pueblo’, conocidos como ‘Informes Adonnino’, en referencia a su presidente, el
diputado Pietro Adonnino en ellos se recogían propuestas dirigidas a la creación de un
espacio sin fronteras (lo que conllevaba la supresión de los controles fronterizos o la
instauración de un sistema general de reconocimiento y equiparación de títulos
universitarios) y se buscaba fomentar y reforzar la idea de ciudadano europeo, en
aspectos como la libre circulación de los trabajadores, el derecho de establecimiento y

3. residencia o el reconocimiento recíproco de diplomas y cualificaciones profesionales.
• Por su parte, en 1986, el ‘Acta Única Europea’ 1 trató de reducir o facilitar los trámites e
incluso eliminar cualquier tipo de obstáculo entre los distintos Estados miembros, buscó
la cooperación política, aumentó las competencias del Parlamento, e intensificó el grado
de institucionalización del Consejo Europeo. Pero el peso tradicional de los elementos
económicos en el proceso de integración, limitó el avance de la unión política y frenó las
necesidades democráticas de la ciudadanía europea, pues el ‘Acta Única’ apenas recogió
propuestas del ‘Proyecto Spinelli’ ni del ‘Informe Adonnino’.
En los 90:
Se produce el reconocimiento del principio de ciudadanía europea:
• En este momento del desarrollo de la ciudadanía, va a participar de forma muy activa el
ejecutivo español. Durante la presidencia Irlandesa del primer semestre de 1990, el
Gobierno español presentó, en mayo, una propuesta, el ‘Proyecto de Tratado de la Unión
Europea’, basándose en algunas de la ideas del ‘Proyecto Spinelli’ de 1984. En este
proyecto se propone el reconocimiento de unos ‘derechos especiales básicos’ (libertad de
circulación, libre elección del lugar de residencia y libre participación en la vida política),
una serie de nuevos derechos (la protección diplomática, el derecho de petición,…), y una
dimensión dinámica o progresiva de los derechos del ciudadano que permitiera
ampliarlos (entre los que plantea el reconocimiento y validez del servicio militar y
obligaciones equivalentes prestadas en cualquier país de la UE).
• Así, la institución en un texto normativo de la ciudadanía europea se produce con el
Consejo Europeo de Maastricht, los días 9 y 10 de diciembre de 1991, en el que se alcanza
un acuerdo a favor del ‘Proyecto de Tratado de la Unión Europea’ o ‘Tratado de
Maastricht’,2 firmado en dicha ciudad el 7 de febrero de 1992, y que entra en vigor el 1 de
noviembre de 1993. Según dicho tratado, los derechos y deberes que se van a reconocer a
todo nacional de un Estado miembro, van a ser:
- derecho de circulación y residencia,
- derecho de voto y elegibilidad en las elecciones municipales y para el
Parlamento Europeo,
- protección diplomática en el exterior de la Unión,
- derecho de petición al Parlamento Europeo,
- derecho de acceso al defensor del pueblo,
• Tras la codificación en el Tratado de Maastricht del estatuto de ciudadano europeo y de sus
derechos vinculados, se inicia un proceso de consolidación de los mismos, que pasa su
plasmación en los Tratados de Ámsterdam3, en 1999, y de Niza4 en 2000.
La década del 2000:
Si bien, hasta este momento el camino que los derechos de los ciudadanos han seguido ha sido siempre
como parte de los tratados, se estaba empezando a ver la necesidad de que contasen con entidad
propia.
• Para ello, el Consejo Europeo de Tampere de Octubre de 1999 propuso la creación de una
convención, compuesta por 62 miembros, representantes de todos los ámbitos de la
sociedad a nivel europeo, así como varios observadores y la opinión de órganos de la
Unión. La Convención, no sin duros debates, acabó el proyecto en Septiembre de 2000 y
1
Diario Oficial nº L 169, de 29 de junio de 1987.
2
Diario Oficial n° C 325, de 24 diciembre de 2002.
3
Diario Oficial n° C 340, de 10 de noviembre de 1997.
4
Diario Oficial n° C 80, de 10 de marzo de 2001.

4. fue presentado en el Consejo Europeo de Biarritz en octubre de ese mismo año, a la espera
de la decisión que sobre el texto, su valor normativo y fuerza vinculante, debía tomar el
Consejo de Niza en Diciembre. Pero, los jefes de estado y de gobierno se limitaron
entonces a proclamar, junto al Parlamento y la Comisión, sin entrar a determinar su valor
jurídico, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.5
• Será la Convención sobre el Futuro de Europa la que decidirá incluir la Carta como parte del
Tratado que dotará a la UE de una Constitución. La Carta recoge en su Capítulo V (art. 39 a
46), los derechos vinculados a la ciudadanía, simplificando y clarificando su redacción
respecto a los textos anteriores.
• Será la misma Conferencia Intergubernamental de Niza la que, en un anexo a su Acta final,
presente su ‘Declaración relativa al futuro de la Unión’, en la que se plantean unas líneas
de trabajo a seguir para la redacción de un nuevo proyecto de Constitución. El Consejo
Europeo de Laeken, en Diciembre de 2001, convoca una Convención Europea6, que a
semejanza de la reunida para la redacción de la Carta de Derechos, reunió a representantes
de todas las áreas sociales. Tras desarrollar su trabajo entre Febrero de 2002 y Julio de
2003 siguiendo unos procedimientos de redacción lo más trasparentes y participativos
posibles, la Convención presentó un ‘Proyecto de Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa’. Una Conferencia Intergubernamental, que se desarrollará entre
Octubre de 2003 y Junio de 2004 concreta el texto que aspira a sustituir a los tratados
existentes, que será finalmente firmado por los representantes de los 25 Estados miembros
el 29 de Octubre de 20047. A partir de entonces se inició el proceso de ratificación por
todos los estados miembros, fijado en dos años, y que debía finalizar en Noviembre de
2006, pero que se ha visto interrumpido tras el rechazo al texto en los referendos
celebrados en dos países de tanto peso en Europa como Francia y Holanda.
Con la aprobación de la Constitución Europea se inician una serie de programas cuyo objetivo va a
ser resaltar el papel del ciudadano y hacerle partícipe en y de la vida de la UE
• Decisión 2004/100/CE del Consejo de 2 de Enero de 2004 por la que se establece un programa
de acción comunitario para la promoción de la ciudadanía europea activa (participación
ciudadana)8.
• El llamado ‘Plan D de Democracia, Dialogo y Debate’ 9 de la Comisión Europea se plantea como
objetivo a finales de 2005 fomentar un debate más amplio entre las instituciones democráticas
de la Unión y los ciudadanos, ‘robustecer la democracia europea y contribuir a la creación de un
espacio público europeo, en el que los ciudadanos reciban la información y las herramientas
necesarias para participar activamente en el proceso de decisión y asumir el proyecto europeo…
es fomentar el debate y buscar que se reconozca el valor añadido que puede aportar la Unión
Europea. El proceso de renovación democrática significa que los ciudadanos de la UE tengan
derecho a que se les escuche’.
o A nivel nacional, la principal acción es el desarrollo de debates nacionales con la
colaboración de instituciones nacionales, regionales y locales, y con las
representaciones de las instituciones europeas en cada país, sobre temas como el
desarrollo económico y social de Europa, la percepción de Europa y de las tareas de la
Unión o las fronteras de Europa y su papel en el mundo.
o A nivel comunitario el programa es más complejo.
5
Diario Oficial nº C 364, de 18 de diciembre de 2000.
6
Todo el trabajo desarrollado por la Convención que elaboró el proyecto de Tratado Constitucional se puede consultar
en http://european-convention.europa.eu
7
Diario Oficial n° C 310, de 16 de diciembre de 2004. Información adicional sobre el Tratado Constitucional se puede
consultar en http://europa.eu/constitution/index_es.htm
8
Diario Oficial nº L 30/6, de 4 de Febrero de 2004.
9
‘Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité
de las Regiones – Contribución de la Comisión al periodo de reflexión y más allá: Plan D de democracia, dialogo y
debate’. Documento COM (2005) 494 final, de 13 de octubre de 2005.

5. • ‘Fomentar un gran debate público’, a través de visitas de los miembros de la
Comisión europea a los Estados, disponibilidad de los Comisarios Europeos
para con los Parlamentos Nacionales, apertura de las representaciones de la
Comisión y el Parlamento al público, la utilización de los centros de
información ‘Europe Direct’ para actos en las regiones, así como iniciativas
como una mesa redonda europea para la democracia o la creación de
embajadores europeos de buena voluntad.
• ‘Promover la participación de los ciudadanos en el proceso democrático’, a
través de consultas públicas más efectivas, del apoyo al proyecto ‘Ciudadanos
con Europa’, de lograr una mayor transparencia y aumentar la participación
electoral.
• ‘Herramientas para un dialogo sobre políticas europeas’, como la creación de
un Eurobarómetro específico sobre el futuro de Europa, aprovechar internet,
y utilizar grupos de interés como primera etapa de procesos transparentes de
fijación de políticas.
• ‘Libro Blanco sobre una política europea de comunicación’10, con fecha de febrero de 2006.
• ‘Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo - Una agenda de los ciudadanos -
Generando resultados para Europa’’11. Como he dicho, esto supone para la Comisión el
establecimiento de una Agenda, de una lista de tareas, que comprende iniciativas tanto de
ámbito individual, centradas en los ciudadanos y sus derechos, como de ámbito institucional,
dirigidas a potenciar su capacidad de actuación o a ampliar su carácter social. El texto enumera
las siguientes acciones:
• Revisar el mercado único y preparar un informe que revele cuáles son los nuevos desafíos a
afrontar;
• Crear una ‘tarjeta de derechos’ que permita a todo ciudadano europeo conocer y disfrutar
plenamente de sus derechos;
• Desarrollar un inventario de la Europa social y una agenda para el acceso universal y la
solidaridad;
• Mejorar la toma de decisiones en el área de Libertad, Seguridad y Justicia;
• Avanzar en los debates en torno a la ampliación y la capacidad de integración o absorción
de la UE, y definir el papel de la Comisión en la estrategia de ampliación;
• Plantear un nuevo acercamiento del nivel competitivo de Europa respecto al resto del
mundo, buscando mejorar el acceso a mercados lejanos, y marcar nuevas prioridades en las
relaciones comerciales;
• Definir un nuevo papel y una nueva estrategia para la UE en el mundo;
• Mejorar cuestiones como la regulación, el acceso a los documentos, una nueva relación con
los Parlamentos nacionales, que permita una transmisión directa de propuestas y consultas,
y una hoja de ruta que marque plazos para solucionar cuestiones institucionales.
• ‘Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el programa ‘Europa
con los ciudadanos’ para el periodo 2007-2013 a fin de promover la ciudadanía europea
activa’12. En el cuerpo articulado de la decisión encontramos las principales señas de identidad
del programa. En primer lugar recoge los objetivos generales que se marca el programa:
• Dar a los ciudadanos la oportunidad de interactuar y participar en la construcción
de una Europa más cercana, democrática y abierta al mundo, unida y enriquecida
por su diversidad cultural, a través del desarrollo de la ciudadanía de la Unión
Europea.
• Desarrollar un sentimiento de identidad europea, basado en valores, historia y
cultura comunes.
10
Documento COM (2006) 35 final, de 1 de febrero de 2006.
11
Documento COM (2006) 211 final, de 10 de mayo de 2006.
12
Documento COM (2005) 116 final, de 6 de Abril de 2005.

6. • Fortalecer el sentido de identidad de la Unión Europea entre sus ciudadanos.
• Promover el entendimiento mutuo entre ciudadanos europeos, y respetar y
promover la diversidad cultural y lingüística, mientras se contribuye a un dialogo
intercultural.
Estos objetivos generales se concretan en otros más específicos, que deberán
implementarse a nivel nacional:
• Acercar por toda Europa a las personas de comunidades locales para compartir e
intercambiar experiencias, opiniones y valores, para aprender de la historia y
construir el futuro.
• Estimular la acción, debate y reflexión relacionada con la ciudadanía europea y la
democracia, los valores compartidos, la historia y cultura comunes, a través de la
cooperación entre organizaciones sociales civiles a nivel europeo;
• Acercar Europa a sus ciudadanos, promoviendo los valores y logros europeos,
mientras se conserva la memoria de su pasado;
• Fomentar la interacción entre ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil
desde todos los Estados participantes, contribuyendo al dialogo intercultural, y
trayendo al centro del debate la diversidad y unidad europeas, con particular
atención a las actividades dirigidas a desarrollar lazos entre los ciudadanos de los
Estados miembros.
Estos objetivos se perseguirán a través del apoyo a una serie de acciones:
• ‘Ciudadanos activos con Europa’, consistente en:
o Hermanamiento de ciudades;
o Proyectos ciudadanos y medidas de apoyo;
• ‘Sociedad civil activa con Europa’, consistente en:
o Apoyo estructural a las organizaciones europeas de investigación
sobre política pública (foros de reflexión);
o Apoyo estructural a organizaciones europeas de la sociedad civil;
o Apoyo a proyectos iniciados por la sociedad civil.
• ‘Juntos con Europa’, consistente en:
o Actos de gran visibilidad;
o Estudios, encuestas y sondeos de opinión;
o Herramientas de información y difusión.
• ‘Memoria Europea Activa’, consistente en:
o Preservar los principales lugares y archivos relacionados con las
deportaciones y el recuerdo de las víctimas.

7. Debates abiertos
Creación de una identidad como ciudadanos europeos
Por qué no hay una identidad europea:
• Por su carácter abstracto, lejano, y el desconocimiento por los ciudadanos de
sus objetivos y fines.
o Una de las reflexiones sobre las razones de esta falta de sintonía, de
identificación de los ciudadanos con la Unión Europea la encontramos en la
aportación al debate sobre el futuro de Europa, que el Primer Ministro belga
Guy Verhofstadt, ha publicado en forma de libro con el nombre de ‘Los
Estados Unidos de Europa’13. En el Capítulo 1, ‘Europa en crisis’ expone “Los
jóvenes no están tan convencidos (sobre Europa). Para ellos, los horrores de
dos guerras mundiales no son más que imágenes en los libros de historia. La
unificación europea, más que un ideal, es un hecho. Ellos viajan a través de
Europa. Estudian en las numerosas universidades y escuelas superiores del
continente. Conocen varias lenguas. Para ellos, Europa se ha convertido en
una evidencia sobre la que no cabe añadir nada más. Y si se interesan,
Europa evoca siempre a ‘Bruselas’, donde se forjan intereses ocultos, un
Olimpo que se confunde con el castillo de Kafka, un laberinto de burocracia
que puede volvernos locos…’. Y respecto al resto de ciudadanos, en el
Capítulo 5, ‘Europa: Desconocida y mal querida’, explica que ‘A los hombres y
las mujeres de a pie, no les cabe duda de que se trata de un lugar que se
ocupa de materias esenciales, pero que a menudo se interesa por las
baterías, o la composición de la mermelada tal como se define en algunas
directivas al tratar de los desayunos’.
• Ausencia de un simbolismo común: Como expone la ‘Guía para la Unión Europea
de la prestigiosa revista ‘The Economist’14, en el apartado dedicado a los derechos de
los ciudadanos ‘Un factor que ha retrasado el desarrollo de una lealtad popular a la
Unión Europea, ha sido la ausencia de un simbolismo común, una carencia en la cual la
Comisión y los gobiernos nacionales han hecho intentos en los últimos años por
rectificar’. Y reflexiona sobre símbolos ya definidos o por definir como la bandera o el
himno europeos, un pasaporte o un carnet de conducir.
• Falta de coincidencia entre los intereses de los ciudadanos y las materias en
las que parecen trabajar las instituciones europeas. En el interesante estudio
‘Por qué Europa liderará el siglo 21’ 15, del analista Mark Leonard, se plantea otra de
las posibles razones del alejamiento: En su Capítulo 7, ‘El rescate europeo de la
democracia nacional – Escapando de la trampa del déficit democrático’, dice: ‘La razón
por la que los ciudadanos europeos no cambian su sentimiento sobre votar el
Parlamento Europeo, no es porque no tenga poder. Es porque ninguna de las
materias en las que la UE se especializa (…) aparece en la lista de materias que a los
ciudadanos interesa. De hecho, ninguna de las materias comprendidas entre las
cinco que más interesan al votante en Europa (salud, educación, ley y orden,…) son
competencia de la UE. Por lo que, centrándose en materias técnicas y con poco poder
sobre los servicios que interesan a los ciudadanos, un Presidente de Europa
directamente elegido no tendría muchas más oportunidades de inspirar a los
ciudadanos que uno designado por los gobiernos europeos y el Parlamento Europeo’.
13
‘Los Estados Unidos de Europa’. Guy Verhofstadt. Editions Luc Pire; lucpire.be; Bruselas 2006.
14
‘Guide to the European Union’. Dick Leonard. 6º Edicion. The Economist. 1998
15
‘Por qué Europa liderará el siglo 21’. Mark Leonad, Ed. Fourth State. UK. 2005.

8. La noción ciudadano/nacional
Como se ha visto, el ‘único’ requisito para ser ciudadano la UE es ser nacional de un Estado
miembro, si bien, como se ha visto, algunos de estos derechos se reconocen no solo a los nacionales. En
el mundo globalizado y sin fronteras en el que vivimos, y mucho más en un espacio abierto como la
Unión Europea, que se basa en libertades como la de circulación y residencia, esta vinculación
empieza a mostrar sus fisuras. Esta excesiva vinculación, está produciendo una serie de situaciones
que piden una reformulación del estatuto de ciudadanía. Dichas situaciones se pueden resumir en dos:
Igualdad de derechos entre ciudadanos de distintos Estados miembros
Por mucho que todos seamos ciudadanos europeos, existe un trato diferencial entre los
propios nacionales de un estado miembro y los residentes en él provenientes de otro estado de la
Unión.
Por otro lado, esto no quita para que un ciudadano que se desplaza a otro Estado miembro
ejercite sus derechos como europeo en las mismas condiciones que lo haría un nacional. Los tratados
recogen el derecho a no ser discriminado por razón de la nacionalidad. Y en este sentido, muchas
sentencias del TJCE están reconociendo que determinados plazos, tramites y límites impuestos por
determinados estados a los residentes procedentes de otros estados miembros son contrarios al
derecho comunitario y deben ser eliminados.
Sin embargo, no hemos de perder de vista un hecho que hasta que se produzca un importante
cambio en la naturaleza y organización de la UE, es innegable: los ciudadanos europeos somos iguales
en derecho en cuanto ciudadanos europeos, si bien, contamos con derechos distintos a nivel nacional.
La legislación de cada estado reconoce unos derechos a sus nacionales, que en muchas ocasiones no
coinciden con los de otros estados miembros. Cuando, determinadas materia son competencia de la
Unión Europea, no se da ningún problema, pues existe una legislación común para todos los estados. Sin
embargo, las competencias que aún son de cada estado van a producir una legislación diferenciada y
por lo tanto cierta desigualdad.
De todas formas, textos como la Carta de Derechos Fundamentales o el Tratado de Lisboa,
van a suponer elementos homogeneizadores de los derechos de los ciudadanos al ser textos nacidos
de la propia Unión, como bien expone Ricardo Alonso García: ‘a diferencia de los tratados circunscritos a
los derechos humanos, quiere tienen una clara vocación de complementariedad de los sistemas
nacionales de protección, la Carta se enmarca en un contexto, el de la Unión, con vocación – con los
matices derivados del principio comunitario de subsidiariedad – integradora, que tiende a desplazar en
aras de la uniformidad, a través del principio de primacía, las disparidades procedentes de los estados
miembros’16.
Los derechos reconocidos a nacionales de terceros Estados
El otro ámbito de conflicto relacionado con la relación ciudadanía/nacionalidad es el que
comprende aquellas situaciones de residentes en un estado miembro que pertenecen a terceros países
ajenos a la Unión. Puede ocurrir que, en ocasiones, pase más tiempo en un estado miembro una
persona procedente de un tercer país que alguien de otro estado de la Unión. Pensemos que un
nacional de un estado miembro, puede estar en otro país por razones de trabajo y volver a su país de
origen en cualquier momento, pero el inmigrante pasa largos periodos hasta que finalmente regresa a
su lugar de origen. Si al primero se le reconoce el derecho a participar en algo tan importante como las
elecciones municipales, ¿por qué no al inmigrante?
Muchos ciudadanos de terceros países entran con sus visados en la UE y tiene determinados
permisos de trabajo, y probablemente cuenten con más derechos que los nacionales de algunos
Estados miembros, como recientemente ha ocurrido con los 10 nuevos países incorporados. Los
16
‘La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea’. Ricardo Alonso García. Gaceta Jurídica de la Unión
Europea y de la Competencia. N° 209 – Septiembre/Octubre 2000.

9. nacionales de los nuevos países han visto recortados sus derechos de acceso al trabajo y de
desplazamiento para evitar el colapso de las instituciones de trabajo nacionales.
El desarrollo y consolidación de los derechos de ciudadanía
• El derecho a circular y residir libremente en el territorio de los estados miembros
La reciente entrada en vigor de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos
de la Unión y los miembros de su familia a circular libremente y a residir en el territorio de los Estados
miembros,17 supone un importante progreso para la definición del derecho de ciudadanía, sobre todo
por ser ésta la base para el ejercicio de los derechos que tenemos como ciudadanos. Simplifica la
legislación existente y da un paso a delante en la reducción de trámites y requisitos para poder
desplazarse y residir en otro país. Sin embargo, algunas medidas, como el mantenimiento de plazos de
permanencia o el registro en la ciudad de acogida han sido criticadas por no suponer auténticos
avances, y el hecho de dejar en manos de los estados la definición de muchos requisitos, también
provoca bastante inseguridad jurídica.
Las principales mejoras que se deberían producir en este derecho tendrían que darse en el
ámbito administrativo, reduciendo la burocracia que en ocasiones le rodea y eliminando los requisitos o
condicionantes injustificados. De forma similar, en esta época de las autopistas de la información y las
redes de colaboración, debería ser más fácil la homologación y el reconocimiento de títulos,
certificados, o documentos acreditativos de la identidad. Ya existe una Tarjeta Sanitaria Europea18,
vinculada ser beneficiario de la seguridad social del Estado de origen que nos evita papeleo si acudimos
a los servicios sanitarios de otros estados miembros; se están dando pasos para facilitar la identificación
de los conocimientos académicos, con Europass19, pero aún hay problemas con otros elementos de la
vida diaria como el permiso de conducción o los documentos de identidad.
Avanzar en estos aspectos es casi tan primordial como desarrollar los derechos de circulación
y residencia, porque, de qué sirve poder desplazarse a otro estado miembro con total libertad si voy ha
encontrar trabas y problemas en los aspectos más básicos de la vida diaria.
• El derecho de petición ante el Parlamento Europeo. El derecho de acudir al defensor del
Pueblo
Facilitar el ejercicio de estos derechos debería ser el principal avance que se debería dar al
respecto, multiplicando la vías de petición y reclamación; o como propone el Comité de las Regiones en
su ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión sobre la ciudadanía de
la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’, ‘formalizar los
procedimientos que permiten al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo, cuando se les presenta
indebidamente una solicitud o una queja, remitir a una autoridad determinada (por ejemplo, en su
caso, al defensor del pueblo nacional, e incluso a los entes regionales y locales) tales reclamaciones’20.
• El derecho a recibir protección diplomática y consular
Este derecho, de cara al futuro, debería ampliar sus competencias y los lugares donde se
puede ejercer. Ampliación de sus competencias, que en este momento se limitan a prestar servicios de
apoyo al ciudadano principalmente en cuestiones burocráticas relacionadas con los desplazamientos
(pérdida o robo de documentos, asistencia jurídica). Supondría un importante avance permitir realizar
otros trámites o facilitar la transferencia de documentos entre embajadas o consulados de Estados
17
Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y los
miembros de su familia a circular libremente y a residir en el territorio de los Estados miembros,… ya citada.
18
Web de la Tarjeta Sanitaria Europea: http://ec.europa.eu/employment_social/healthcard/index_en.htm
19
Web de Europass: http://europass.cedefop.europa.eu/europass/preview.action?locale_id=11
20
Apartado 2.1 del ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión sobre la ciudadanía
de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’. Diario Oficial nº C 31 de 7 de febrero de
2006

10. miembros situadas en territorios en que no exista una oficina similar del propio estado, o incluso,
entre las embajadas de los estados miembros, dentro de la propia UE, como ocurre en nuestro país
entre las distintas administraciones públicas, con el llamado registro único de documentos.
• El derecho a una buena administración
Este derecho debería avanzar, en primer lugar, como todo lo relacionado con la administración,
en reducir y simplificar los trámites que un ciudadano encuentra si se quiere relacionar con las
instituciones, multiplicando las posibilidades de comunicación entre ambos. Quizá el más inmediato
desarrollo que debería tener este derecho pasa por lograr la traducción de las principales webs de
internet, documentos y formularios, a todas las lenguas oficiales de la UE, pues aún hay mucha
información indispensable para el ciudadano (guías para la petición de ayudas, folletos sobre políticas,…)
en las tres lenguas de trabajo de la Unión, inglés, francés y alemán.
• El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al parlamento
europeo
Convertir el parlamento en una institución a nivel europeo realmente representativa del sentir
de los ciudadanos. Ello incrementaría la participación y el interés por su funcionamiento. Por otro lado,
los partidos políticos europeos deberían contar con un proyecto común y unos candidatos comunes, si
quieren ser representantes del sentir europeo y no del de los electores de cada país respecto a sus
candidatos nacionales.
Como recuerda el Tercer Informe sobre la ciudadanía de la Unión se trata de un derecho que
‘afecta a… millones de personas, algunas de las cuales se veían privadas del derecho a ser elector y
elegible en el Estado miembro de origen a causa de su residencia en el extranjero’, por lo cual, otra parte
de los trabajos de desarrollo debería ir encaminado a perfeccionar los sistemas de reconocimiento de
los derechos de sufragio en el estado en el que se encuentre el ciudadano para facilitar su ejercicio.
Ampliar los derechos de sufragio a quienes se entienda que son participes de la vida de la unión:
residentes o procedentes de determinados terceros países. Propuesta que la Comisión ya hizo en el
punto 3.3 del Cuarto informe sobre ciudadanía, ‘Derechos electorales’, al reconocer que ‘puesto que los
derechos electorales de los ciudadanos de la Unión son el corolario del ejercicio del derecho a la libertad
de circulación y residencia, el próximo paso podría consistir en establecer el derecho de sufragio activo y
pasivo en las elecciones locales, a través de acuerdos entre los estados miembros y los terceros países de
que se trate. Actualmente, existe el derecho a participar en elecciones locales en el país de residencia en
virtud de acuerdos bilaterales entre algunos Estados miembros y los países de la AELC’.
Incluso se podría avanzar hacia un sufragio, llamémosle combinado, para poder participar en
las elecciones nacionales y regionales, por ser ciudadano europeo, como propone el Comité de las
Regiones: ‘Recomienda ampliar los derechos políticos de los ciudadanos europeos iniciando una reflexión
sobre la posibilidad de dotar a los ciudadanos comunitarios del derecho de sufragio activo y pasivo en
las elecciones regionales y nacionales del territorio del Estado miembro en que residan’ 21.
Informe al Consejo Europeo del Grupo de Reflexión sobre el futuro de la UE en 2030
En esta línea se pronuncia el Informe al Consejo Europeo del Grupo de Reflexión sobre el futuro
de la UE en 2030. En su apartado titulado: ‘La unión y sus ciudadanos; Utilizar las nuevas herramientas
de Lisboa: la ciudadanía política en la práctica’, se expone lo siguiente: ‘’para que la Unión adquiera más
legitimidad, debe hacer todo lo posible por mejorar la ciudadanía política europea. Para ello, la UE debe:
– Desarrollar los derechos políticos. Las disposiciones actuales del Tratado de Lisboa deben
mejorarse, en primer lugar, animando a los Estados miembros a otorgar el derecho de voto en las
elecciones legislativas a los nacionales de los demás Estados miembros tras un determinado período de
21
Apartado 2.1 del ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión sobre la ciudadanía
de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’. Diario Oficial nº C 31 de 7 de febrero de
2006

11. residencia y contribución fiscal; en segundo lugar, "europeizando" las elecciones al Parlamento Europeo
mediante la creación de listas internacionales, y por último, utilizando los parlamentos nacionales como
cauce para que el público participe en los debates políticos europeos.
– Lograr que las elecciones sean más significativas para los ciudadanos. Las elecciones
europeas, hasta ahora, no han atraído el interés de los ciudadanos. Para que esto cambie, los
ciudadanos deben tener un conocimiento mayor de las políticas de la UE; ante todo, deben poder
identificarse con los políticos europeos. Para próximas elecciones al Parlamento Europeo, los partidos
políticos de la UE deberán presentar unos programas auténticamente europeos y elegir candidatos al
cargo de Presidente de la Comisión.
– Aumentar la publicidad y la transparencia. Esto es necesario tanto en relación con las
decisiones de alto nivel, como el nombramiento del Presidente permanente del Consejo Europeo y del
Alto Representante, como en el trabajo cotidiano de la UE. Hay abundantes modos de lograr esto, entre
ellos el recurso más sistemático a los medios digitales (gobierno electrónico), la introducción de una
dimensión europea en los medios de comunicación públicos y la prestación de incentivos para que los
medios privados emitan programas sobre la UE.
– Hacer que la democracia europea sea más participativa. En el proceso legislativo, la sociedad
civil debería ser consultada en todos los casos y de modo continuado. Para ello, la Comisión y el Consejo
deberían consultar más sistemáticamente al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones”.
Reflexiones finales
Convertir al ciudadano en el centro de la UE
Fernando Díez Moreno, en su Manual de Derecho de la Unión Europea22 comenta que “No
habrá Unión Europea sin que previamente haya ciudadanos europeos”, y expone que ‘… la existencia de
la sociedad civil es indispensable para la existencia de la democracia y, por consiguiente, para la
emergencia de la ciudadanía. De acuerdo con esta línea de razonamiento, dar forma sustantiva a la
ciudadanía europea ha de pasar, inevitablemente, por desarrollar una autentica sociedad civil europea’.
Parece que las instituciones, los intelectuales y los ciudadanos tienen claro que si se quiere ir más allá en
la construcción europea, el eje del proyecto europeo ha de pasar del ámbito económico al ciudadano.
Sin embargo esto plantea, la necesidad, no sólo de centrar las políticas en él, sino también, de que
éste se dé cuenta de ello y las sienta como propias. En mi opinión, cualquier iniciativa, proyecto,
política ha de centrarse en los ciudadanos, no tanto en ellos como personas, sino como ‘beneficiarios’.
Ninguna campaña de difusión de las virtudes de la Unión deja más claras las posibilidades de circular
libremente por la UE que la propia experiencia de hacerlo.
Construir una identidad europea que genere una sociedad civil europea.
Para ello considero importante enfrentarse a los problemas vistos anteriormente, y para ello,
las tareas a desarrollar pasan por simplificar y acercar las instituciones al ciudadano, buscar símbolos
comunes, y trabajar por la coincidencia entre los intereses de los ciudadanos y las materias de las que
se ocupan las instituciones europeas. La revista ‘The economist’, en su número especial sobre el 50
aniversario del tratado de Roma, insistía en este punto, ‘¿Puede Europa resolver su crisis de la mediana
edad?, Sí, si se concentra en las cosas que importan, en vez de reconstruirla constitución’.
Mejorar la Información.
En muchas ocasiones, los desajustes entre lo determinado en los tratados, y el ejercicio de los
derechos por los ciudadanos y su reconocimiento por las instituciones se producen por un
desconocimiento del contenido de los mismos.
Hay voces que plantean que quizá el problema no está tanto en comunicar como en informar.
Esa preocupación por la información no es algo reciente, el análisis de los distintos informes de la
Comisión sobre la ciudadanía ya revelan que un mejor conocimiento de los derechos de los ciudadanos
se traduce en un mejor ejercicio, si no se quiere generar la percepción de estar ante unos derechos
vacíos de contenido. Y entienden que los ciudadanos se sentirán beneficiados por la UE cuando éstos se
22
‘Manual de Derecho de la Unión Europea’. Fernando Díez Moreno. 3ª Edición. Adaptada a la Constitución Europea.
Thomson Civitas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra. 2005.

12. sientan informados de sus derechos y se apliquen las normas y procedimientos que les permitan
disfrutar de ellos.
Múltiples iniciativas se han desarrollado para tratar de paliar esta carencia de información:
desde las primeras campañas informativas ‘Ciudadanos de Europa’ y ‘Diálogo con los Ciudadanos y las
empresas’, a los servicios que se ofrecen en la actualidad dentro de los centros de información ‘Europe
Direct’23, pasando por la creación del canal de televisión ‘Europa por satélite’24 o el desarrollo del
portal web europeo25.
Pero no se debe perder de vista la otra cara de la moneda: es importante que el resto de
implicados (instituciones europeas, entes nacionales, regionales y locales, y el sector privado…)
conozcan, comprendan y apliquen los derechos, facilitando su ejercicio al ciudadano.
Potenciar los programas que benefician al ciudadano.
El programa ‘Europa con los ciudadanos’ para el periodo 2007-2013, junto con los de educación,
juventud, cultura, o los del Fondo Social Europeo son los que mejor ayudan a construir una ciudadanía
europea. Entre otras razones, porque ese es su objetivo. El VII Programa Marco26 hace mucho por la
investigación en Europa y por los ciudadanos europeos. Pero si lo que se quiere es difundir una idea de
Europa es necesario centrar esfuerzos en un programa que se dedique exclusivamente a ello.
Una ciudadanía activa.
Como Miguel Ángel Moratinos dijo en la presentación del ya citado seminario ‘Perspectivas de
la construcción europea’27, ‘Europa será lo que sus ciudadanos quieran que sea’. Los ciudadanos
europeos debemos, en primer lugar, ejercer y exigir el cumplimiento de unos derechos que nos son
inherentes, y después, participar en la vida social y política de la Unión mostrando cuales son nuestros
intereses y anhelos. Ya lo planteó Elodie Pazi en el transcurso de la Conferencia ‘El derecho de los
ciudadanos a saber’28: ‘Aunque es preciso señalar que más participación no significa obligatoriamente
mejor participación, es necesario mejorar las herramientas de las que disponemos actualmente. La
representación de los ciudadanos no debe ser sólo a través de la democracia representativa sino
también a través de canales de participación no convencionales, para lo cual es preciso un feedback y
un equilibrio entre los principales actores, las ONGs y la empresas y la UE’. De esta forma se podrá
cerrar por ambos lados la brecha que parece separar a las instituciones europeas y a los ciudadanos.
La Asociación ECAS títuló en 2006 una conferencia sobre los derechos de ciudadanía
‘Preparando a Cenicienta’. En dicho evento, uno de los participantes reconoció que no sabía si la
ciudadanía era la cenicienta de la UE, pero tenía claro que al menos no era la bella durmiente 29. Es cierto
que la ciudadanía siempre ha sido un ámbito de decisión en la Unión de segunda fila, pero siempre se
han producido avances al respecto. Los ciudadanos y la ciudadanía europea son la clave en la que se
sustentan las políticas de futuro de la Unión. En nuestras manos y en las de las instituciones europeas
está el llevarlo a cabo.
23
Web del Servicio de Información ‘Europe Direct’: http://ec.europa.eu/europedirect/index_es.htm
24
Web del canal de televisión de la UE: http://ec.europa.eu/avservices/ebs/welcome_en.cfm
25
Portal web de la UE: http://europa.eu/index_es.htm
26
El Programa Marco comunitario es el principal instrumento para financiar la investigación en Europa. El VII Programa
Marco se desarrolla entre 2007 y 2013. Más información en http://cordis.europa.eu/fp7/
27
‘Perspectivas de la construcción europea’, ya citado.
28
Elodie Pazi, miembro del Civil Society Contact Group, Debate ‘El derecho de los ciudadanos a saber…’, ya citado.
29
Michel Maduna en el transcurso del ‘Debate sobre ciudadanía europea – Preparando a Cenicienta’, ya citado.